[37] 如，广东省河源市源城区源西办事处黄子洞村下围村民小组与河源市源城区人民政府林权登记行政纠纷上诉案（〔2013〕粤高法行终字第525号）。

落实这一要求，首先要有违反宪法的判断机制，其次要有违宪行为的责任追究和纠正机制。现行宪法规定，国家尊重和保障人权。

实践中，党对重大立法和宪法修改提出意见建议已形成惯例，《决定》将这些惯例进一步制度化、明确化、具体化，体现了依宪执政、依法执政的自觉。《立法法》赋予国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、省级人大常委会向全国人大常委会提出法规是否合宪合法的审查要求权。《立法法》规定，公民认为法规条例违法违宪时，有提出审查建议的权利。落实宪法和《决定》的要求，既要国家机关履行好法定职责，也要赋予公民对其宪法权利受到侵害时的救济渠道和方式。保障公民的立法参与权，将征求意见和意见反馈作为所有立法活动的必经程序，有助于提高立法的科学性和民主性。

这包含三种具体程序：重大立法决策的讨论决定程序，宪法修改的建议程序，立法修法重大问题的报告程序。健全宪法实施的公民参与机制 宪法的权威绝不是高高在上、脱离人民。《条例》第4条确定了信访工作属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，将有效处理信访事项的责任加于地方政府和具体主管机关。

  注释: [1] 参见刁成杰编著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第8页以下。[28] 事实行政行为是与行政法律行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）对应的范畴。[13] 学者在揭示信访为何造成严重负面影响的原因时，指出通常只有那些被政治化或可能引起社会不稳定的争议被处理，[14]这意味着多数争议是被拒之门外的。[2] 近年来，信访大有成为维权首选之势。

第三、四、五种情行均属于具体的政策决策。据此可认为，在处理信访人投诉请求的技术上，《条例》的规定实际上沿袭了传统纠纷处理技术中最核心的方式——裁决。

[6] 参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度》，《社会学研究》2012年第4期。一是揭示作为一种非正式纠纷解决途径的信访，在运作中为何会带来新的社会不稳定因素。因此，除有限的法定仲裁管辖外，仲裁管辖的事项均可为民事诉讼管辖。第四，法律提供其他渠道的救济。

信访程序的发动始于信访人提出信访事项，信访事项的提出、尤其是以走访形式提出的信访事项，必须向有管辖权的机关、在指定的地点提出。（五）村民委员会、居民委员会及其成员。多中心任务因涉及多方主体的利益，或待处理的事务一定程度上处于流动状态[49]——每个中心均作为一个变量，任何一个中心（变量）对外部的控制者而言事先是不确定的，所有的中心均受对任何一个中心进行处理（变量赋值）的影响。如，调解行为、不具有强制力的行政指导行为可视为当事人自愿接受的行为，所以不应利用法定救济渠道来实现反悔。

在这种情形下，争议是否能够有效解决仍取决于下级机关未来如何、在多大程度、多长时限内积极作为，以及信访人对下级机关的具体做法是否满意等。对于错误的终局行政行为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条的规定，可以申请国家赔偿。

[43]为了说明哪些事项不适合运用裁决解决，或运用裁决方式无法充分解决，富勒引入多中心任务这样一个概念来说明。裁决者这种能力的局限来自于，责任机关如何展开行动，需面向未来、根据具体情势不断进行探索和实验。

也有裁决机制技术设置上的原因，使裁决方式难以有效适用。其次，更为关键的还在于后者，即裁决者在作出决定时，无法就责任机关未来应如何作为形成适当的救济方案。与之类似的涉及实施法律或政策是否充分的争议，如需得到有效的处理则意味着，解决的重点不仅在于确定行政机关是否需要承担积极作为的责任，还在于探究和发展行政机关应如何作为的救济、以及对行政机关未来的作为方式和作为效果进行持续观察和监督的机制。[55] 鼓励性规范是一种直接规定欲达成目标的规范，如确保安全的工作条件、控制疾病，控制污染，建设公开政府等。如果对利益，损害作宽泛的理解，上述事项中均包含着特定的纠纷。利益分配、调整型决策所涉及的五种情形，其争议的焦点问题不在于决策的合法性，而在于内容之合理性或可接受性。

能否申请正式法律救济，传统的判断标准为：第一，纠纷应发生于具体案件中或属于特定主体之间的争议，[34]当事人之间应该能够形成集中、具体和独立的双边法律关系。这不仅在于多中心任务的处理缺乏具体规范依据，致使当事人难以用具体规则支持自己主张的实质合理，还在于多个任务所涉及主体均可能持有不同的偏好，或者彼此之间的利益相互影响，当事人难以证明自己的主张更优。

[45]富勒的看法是，多中心任务难以通过裁决的方式有效解决，[46]如果强行处理，可能会出现下列情形：裁决解决会遭受失败，难以预测的后果会使决定无法执行。事实行为具体可概括为三类：第一，单纯的高权行为，如实施教育、举办职业培训、兴建公共设施、军队遂行战争等。

第二，面向过去已发生的行为，在认定事实的基础上，根据既定规范作出决定。参见曹康泰、王学军主编：《信访条例辅导读本》，中国法制出版社2005年版，第30页。

第三种情形体现为具体决策会改变现有的利益格局，包括带来新的利益、不利益——原有利益的减损以及新的损害、风险可能产生。但上述列举涉及行政争议的事项中，大致有以下几种情形，因无法满足这两个条件，和（或）现行法律未规定相关的救济途径，而被法定行政救济排除管辖： 第一，对政府制定的，普遍适用的分配方案不满，如认为农地征收、国有土地上房屋拆迁、大型工程建设移民的补偿和安置标准过低，要求提高补偿和安置标准等引发的争议。作为执行者的机关或单位是引发争议的机关和单位。对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证进行言辞审查，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，然后作出决定。

抽象法律、政策目标落实引发的争议，鼓励性规范能够提供帮助判断行政机关是否需要承担责任的依据，但往往无法指明具体承担责任的内容。[17] 前引3，曹康泰、王学军书，第46页。

田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《行政法学研究》2011年第1期。如果信访事项直接向信访工作机构以外的行政机关提出，有关行政机关经过审查认为属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理。

行政复议很大程度上是行政诉讼的前置程序，除《行政复议法》第7条规定的，相对人申请行政复议时可一并向复议机关提出审查规范性文件的请求外，对于具体行政行为的合法性审查而言，[27]行政诉讼的管辖与行政复议的管辖并无二至。行政信访获得剩余管辖的事项，所反映的社会问题具有较高的相似性，发生原因呈现同源、属性呈现同质性，这些特征使得它们逐步从单项社会问题逐步发展成为特定政策问题，它们越来越与公共政策紧密相关。

困难群体要求政府解决生产生活困难。针对这种情形进行的救济，需要指令相关的行政机关积极采取措施。这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。第三，纠纷的产生缘起于认为自己受损一方的不满，并针对其所认为的损害，向致害方提出某种主张。

[16]但对于投诉请求类信访，信访人不是为了实现‘写信或‘走访的权利，而是通过行使这些程序性的权利，来实现其实体性的权利。[56] 乡镇文化站辅导员和农村电影放映员上访，要求落实文件精神，解决编制、待遇问题的请求获得支持的依据，是抽象的政策文件精神未得到充分落实。

对于这些强政策性决策内容的选择，不可能事先形成精确的规范指引。[55]义务性规范是行为导向的，对于违反义务或不履行责任的情形，通常设置了明确的法律责任，确定是否承担责任采用的标准通常是行为过错主义。

当然，拒绝并不需要以明确的方式表达，拖延也是一种拒绝。构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。